臃肿一词在百度百科里的基本释义为形容物体粗大笨重，过度肥胖或者肥大。联系本文，“臃肿”立法是指地方性法规的体例庞杂，法规章节及条款项目过多，法条内容过于繁琐，最常见的表现形式为法规条文少则六、七十条，多则上百条。

一、造成“臃肿”立法的原因

（一）越权立法
不能准确理解和严格把握立法法赋予设区市的立法权限，超出城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规或者设置条款，比如制定不符合地方实际的综合性法规以及设置涉及机构编制、经费事项、队伍建设、普法责任等条款。
（二）“求大求全”的立法理念
渴望在单一法规中解决调整对象的所有问题，追求一劳永逸的立法模式，未结合本地实际区分立法需求的轻重缓急，胡子眉毛一把抓。在这样的立法理念指导下，制定出的法规势必体例庞大，章节条目众多。
（三）对上位法的简单重复
对上位法的简单重复是指在地方立法中完全照搬照抄上位法的条款内容，或者只对上位法的条款内容作出文字上变动，但并未改变上位法对相应法律关系的调整方式。
（四）法规条文表述及用语不符合立法技术规范
立法用语讲究准确、规范、简洁。法条的“臃肿”常见于条款中法律用语的重复、简单累加罗列同类调整对象以及将立法与制定操作规范或者技术标准混同等情形。

二、“臃肿”立法的危害

（一）削弱地方立法的精准性，降低立法工作效率。
立法是一项复杂且又艰巨的系统工程，涉及面广，社会影响大。大部分设区的市是在2015年新修正的立法法颁布施行后才获得地方立法权，相较于直辖市、省会城市等已从事地方立法多年的城市而言，包括桂林在内的绝大部分设区市的立法力量相对薄弱、立法经验相对欠缺，若要走“大而全”、不分轻重缓急的的立法模式，势必会分散有限的立法力量，无法集中力量针对桂林迫在眉睫的立法需求做到及时精准立法。此外，制定一部面面俱到的地方性法规所需的时间远超小而精的立法项目，在立法力量相对薄弱而地方立法需求又十分迫切的现状下，一味追求“大而全”必将极大降低地方立法工作效率。
（二）有损地方性法规的地方特色及实用性
求大求全的工作模式往往无法确保每一个工作环节的精细化，而不具精细化的地方性法规又如何能够根据当地实际作出针对性规定进而凸显地方特色？又如何能令法规真正适应当地实际进而确保可执行性及可操作性？由此造成的后果势必使得地方性法规在能用、管用、好用上大打折扣。
（三）简单重复上位法，不仅损害上位法的权威，而且会令地方立法丧失存在的价值，徒增立法成本，浪费立法资源。
地方立法不能简单重复上位法的法律依据见于《中华人民共和国立法法》第七十三条第三款：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”在绝大多数设区市的地方性法规制定条例中亦有类似的规定。全国性以及各省区的立法由于必须具备普遍适用性而无法针对各地市的特殊情况作出精细规定，而地方立法的存在价值就是根据本地实际，对上位法无法精细化的部分进行细化和补充，以及在不与上位法相抵触的前提下，对法律法规没有规定而本地立法需求又十分迫切的领域进行拾遗补缺，先行先试。若地方立法只做搬运工，将上位法的条款换汤不换药般简单包装后直接为己所用，不仅降低了上位法中相应条款的法律位阶，而且极大削弱了地方立法的应有功能，致使地方立法丧失了存在的根基及价值。此外，将本不应简单重复的条款纳入地方立法程序中去论证、审议乃至向社会各界征求意见，势必将浪费大量的立法资源，徒增立法成本。

三、如何避免“臃肿”立法

（一）严格依法立法，坚持民主立法、科学立法。
准确理解立法法第七十二条赋予设区市的地方立法权仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面的事项。严格把握立法法第七十三条关于设区市立法可作出立法事项的规定，即“⑴为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；⑵属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”
（二）转变“求大求全”的立法理念，强调精准立法，突出法规实用性。
在中国特色社会主义法律体系已经建立的大环境下，地方立法不应再片面追求大而全，而应更加强调精准性及实用性。在具体的立法实践过程中，我们可以把某一复杂的调整对象进行“合理切分”，对其中立法需求最为迫切的具体事项优先立法。抓准当地城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面存在的突出矛盾，针对一个具体问题、一座山、一条河、一片湖、一个历史遗迹或者一个地方剧种进行精准立法。在法规体例、章节及条款项目的设计及制定过程中应坚持实用主义原则，尽量摒弃原则性、欠缺操作性的条款，有几条能够解决实际问题的就立几条，不搞大篇幅的“面子工程”，提高立法效率，节约立法资源。
通过立法调研，我们发现杭州市对西湖的立法走的就是精准立法的路子。通过对西湖这一复杂调整对象的“合理切分”，并根据立法的迫切性需求，杭州市先后制定了针对水域保护的《杭州市西湖水域保护管理条例》，针对风景名胜区保护的《杭州西湖风景名胜区管理条例》以及针对文化景观保护的《杭州西湖文化景观保护管理条例》等多部针对性强且富有可操作性的地方性法规，从杭州西湖持续火爆的旅游行情不难看出，精准立法、实用立法对西湖的保护和利用效果斐然。
（三）拒绝简单重复，将立法的主要精力集中在解决本地实际问题上，以法规条文的精细化彰显地方特色。
对于普遍适用的具体问题，如果上位法已经规定得十分具体、明确，且符合地方实际需要，则在地方性法规的制定过程中对此问题已无立法之必要，只需按上位法规定执行即可。地方立法应根基于本地实际，将“问题导向”贯彻于立法工作始终，结合本地实际对上位法进行“细化”和“补充”，对经济社会发展过程中出现的新问题，在不与上位法相抵触的前提下，勇于先行先试。以针对当地实际问题立法，立真正能解决问题之良法。
在制定桂林市第一部实体法《桂林市石刻保护条例》过程中，起草组发现大部分桂林石刻分布于市内各大景点、景区、公园及人防设施，已构成景点、景区及公园的重要旅游项目。部分景点、景区、公园及人防设施的管理者在片面追求经济利益的同时，无视石刻保护的责任，破坏和违建活动时常发生，造成了桂林石刻无可挽回的损失。虽然《中华人民共和国文物保护法》中规定了文物使用人的保养和修缮义务，但没有规定管理机构的有关义务。由于石刻所在的景点、景区、公园、人防设施普遍存在发包和转包经营的情况，对具体使用人难以确认和监管，为避免保护职责落空，条例专门增设了景点、景区等的直接管理者的保护职责及相应法律责任。这一针对桂林实际问题作出的精细化规定，清除了原有石刻保护的模糊地带，既符合我市石刻保护工作实际，又不同上位法相抵触，不仅提高了法规的可操作性，而且具有鲜明的本地特色。
（四）严格遵守立法技术规范，准确使用法言法语。
吃透立法技术规范的各项要求并将之贯彻于立法工作全过程。立法用语力求言简意赅，可通过总结归纳的方式杜绝简单累加罗列同类项的立法模式。在法规条款内容的设计上应做到繁简相宜，取舍有度，对已有具体操作规范或者技术标准调整的事项做出立法规定的，在条款内容中不宜重复规定，而仅需作出应当符合某一操作规范或者技术标准的原则性规定，反之，则可依据立法技术规范的要求作出具体、详细的规定。